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    論中國共產黨黨內監督條例中的法治理念

    發布時間:2017-09-20點擊數:3010

    [來源:云南社會主義學院學報]

    胡利明

    (中央民族大學法學院,北京 100081)

     要:《中國共產黨黨內監督條例》蘊涵諸多法治理念:中國共產黨成為黨內監督的領導核心,與時俱進契合準時法治理念,監督原則遵循規則法治理念,法定監督確立“確定”法治理念,依法保障程序法治理念,自律監督顯現主動法治理念,監督體系構建全面法治理念,監督公開和落實發展完整法治理念。

    關鍵詞:黨內監督條例;法治理念;法治;全面法治;主動法治;程序法治

    中圖分類號:D261.2    文獻識別碼:A          文章編號:

     

    作者簡介:胡利明(1979-),湖北孝感人,中央民族大學法學院博士研究生,經濟師,研究方向為黨建法治理論。

        

    全面從嚴治黨是十八屆六中全會的重要主題,重大成果是制定《中國共產黨黨內監督條例》(以下不帶引號簡稱“條例”),“遙相呼應”此前的中央制定的若干準則或者條例(為簡化行文,暫略)。根據法治國家的開端是讓國家統治本身受制于法律規范[1],這表明條例屬于法治國家狀態下的法治規則發揮規范作用,既主動遵循法治規則,又要主動受制于法治規則,不能越權權力邊界;既有法治因素,又受制于權力規則,還有法治的精神意蘊。特此說明:為方便表述有些地方沒有明示標明條款序號,但應理解為“引用”于條例某個條款。

    一、中國共產黨:監督法治的領導核心

    條例具有黨內監督性質,履行黨內監督職責,完成黨內監督任務,而領導或主導核心只能歸屬于“中國共產黨”,這既構成領導核心,又成為黨建、治黨、律黨的重要決策主體,還匯集為優化黨內自身建設的力量源泉。

    1.黨的領導:核心規則。條例以“堅持黨的領導”開篇,將黨內領導置于最核心的關鍵位置,實質上將其作為法治的核心按鍵,既有領導核心,又有規則核心,還有法治核心。例如,黨的三級中央領導機構(中央委員會、中央政治局及其常務委員會)全面領導黨內監督工作,既具體落實黨內監督的“領導”行為,又成為黨內監督的領導核心。

    2.強化黨建監督:路徑規則。條例出臺的遠期目標是加強黨的建設,直接目的在于強化黨內監督,這既是黨的領導的“繼續發展”,又是法治核心的重要表現,還是加強黨的建設和強化黨內監督的重要砝碼,形成政黨法治的路徑性規則涵蘊法治理念。

    3.全面從嚴治黨:目標規則。條例的重要動力在于全面從嚴治黨,這是黨建法治的核心價值觀。其實,全面從嚴治黨的目的(標)是為了將黨鍛造為黨的事業和“四個全面”的堅強領導核心[2],這要求條例將中國共產黨確立為黨建領導核心,以全面從嚴治黨為重要抓手,治黨不是目的,而是提高黨建質量的重要方法,既形成黨建和“四個全面”的核心,又形成黨內監督的核心,還逐漸意蘊成法治目標規則。

    4.“四自”優化:服務于領導核心。條例以“監督”為重要手段實現自我監督,目的在于“保持黨的先進性和純潔性”,這既是監督的重要追求目標,又是監督的“價值標準”,還是監督的“技術標準”,共同構建黨內監督的高端技術標準。另外,條例以“自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高”為手段優化提升執政能力,這不是簡單地為了“自我”,而是確保黨的先進性和廉潔性,確保黨內事業的堅強領導核心,確保服務于黨的領導核心。

    由此可見,中國共產黨被確定為領導核心,既有黨的領導核心規則,又有強化黨建監督和全面從嚴治黨的目標追求,還通過“四自”優化提升先進性和純潔性,最終服務于領導核心,將中國共產黨打造成為黨內監督的法治型領導核心。

    二、與時俱進:時間(準時)法治理念

    條例是時代發展的產物,緊隨依法治國的法治步伐,既追求時代節奏,又散發時代精神,還顯現時代法治理念,更具體來說有準時法治意蘊。其實,準時法治是與時俱進的法治狀態,既從屬于法治總體狀態,又適應條例的總體靈魂,還有法治公正價值的價值衡量標準。

        1.指導思想的準時法治。中國共產黨的建黨理論為馬克思主義,并且逐漸在具體化過程中融合滲透當地特色元素成為最新時代的馬克思主義。目前,最時新的馬克思主義是“習近平總書記系列重要講話精神”,既是馬克思主義的最新創新成果,又是條例的指導思想和工作思維,還最近距離地顯現準時法治理念。

        2.兩大布局的準時法治。條例產生于兩大戰略布局時代,既有與時俱進的時代法治理念,又有戰略性的時代法治理念;既體現“五位一體”總體布局,又協調推進“四個全面”戰略布局,還將兩大戰略布局有機的融合起來,豐富準時法治的要素內涵。

    3.政黨治理的準時法治。政黨治理屬于創新提法,條例可以借鑒政黨治理理論,政黨治理是全面從嚴治黨的重要措施。據此借鑒:國家治理現代化的一種理想狀態,是實現國家和社會的善治[3]。據此,條例通過監督自我優化治理質量和提升治理品質,直接追求黨內監督目標,既契合國家治理現代化步伐,又主動創建政黨治理現代化步驟,還形成政黨治理的準時法治理念。

    4.準時公正標準。公正內涵豐富多彩,既有傳統的法治標準,又有擴展的法治類型,還有創新的法治標準。例如,遲到的公正是一種不公正,非遲到的準時到達的公正稱為“準時公正”[4]。條例不僅僅追求黨內監督的現實目標,而且追求準時公正的法治價值,全面契合準時法治理念。

        由此可見,條例既以法治為價值蘊涵,又以準時法治為時代精神,還以法治時代為宏觀環境。其中,從馬克思主義到習近平同志的系列重要講話與時俱進緊隨準時法治,“五位一體”和“四個全面”提供準時法治的戰略布局,政黨治理屬于重要追求目標,準時公正作為準時法治的衡量基準。

        三、監督原則:規則法治理念

        條例以“黨內監督”為主業,以民主集中制從事監督工作,完成監督的法治任務,追求監督的法治目標,既嚴格堅守監督原則,又是規則的應用“代表”,還是現代法治理念的“集成者”,“規則”原則成為黨內監督的規制“欄桿”,“規則”意識成為監督的思想靈魂。

    1.紀律靠前:監督根據原則。黨內監督以“紀律”為唯一根據,必須將紀律挺立于當前眼下,經常運用執紀監督“四種形態”(詳情略參見條例,常態、大多數、少數和極少數是其關鍵詞)落實黨內監督,將黨紀鐵律主動置于最前端。據此,黨內監督必須力挺紀律,重視規矩,將紀律規矩確立為監督的“法定根據”,具體來說集中于政治紀律和政治規矩,既要將其優先放在首位,又要避免信任代替監督,形成黨內監督的重要根據原則。

    2.問題監督:重點突出原則。條例以問題監督為重點,既要重點監督,又要監督重點對象。前者重點監督被監督對象的政治立場、全面從嚴治黨的黨建立場和其他若干監督內容(詳情略參見條例);后者的監督重點對象是黨的領導機關和領導干部。據此,條例重點監督黨的各級組織的主要負責人,重點關注關鍵崗位黨員領導干部,通過問題監督重點突出現代法治原則。

    3.嚴格:監督力度原則。黨內監督既不是任性監督,又不是無原則監督,還不是寬松監督,而是有力度的“嚴格”監督,即“有權必有責、有責要擔當,用權受監督、失責必追究”。據此表明,黨內監督不是“橡皮圖章”,而是“抓石有印”的客觀實在監督,既有監督的本色,又有法治的特色,還有嚴格的法治理念。

        4.規則:法治護欄。條例確立了若干黨內監督原則,實質上是法治規則的現代反饋,最終反映到法治精神軌道,原因在于:法治的精髓在于規則,規則的效力主力來源于主動遵守[5]。條例的法治規則精神,既要宏觀的規則精神,又要主動的法治遵循,還要樹立法治神圣精神,更具體來說,還有具體的技術性“參照物”。而法治規則是物理安全護欄[6],根據全面從嚴治黨的法治實踐,條例既是依法治黨的重要規則,又是重要的法治規則護欄,還在法治監督過程中散發法治精神,形成更加堅實的法治規則理念。

        由此可見,條例蘊藏規則法治理念,依托于特有的監督原則,既力挺紀律構筑監督根據原則(根源),又通過問題重點突出監督原則(重心),還打造嚴格的監督力度規則(程度),通過規則精髓發展充實黨內監督的法治理念。

    四、法定監督:確立“確定”法治理念

    條例屬于法治的衍生結果,既有法治要素內涵,又有法定的外觀特征,還有確定性的法治理念。其實,條例的確定性法定理念諸多,限于技術原因略選取“代表”論之,證明其“存在”即可,并不表明其“完美無缺”。

    1.監督內涵法定。條例包涵諸多監督內涵,以諸多要素體現法治理念,限于篇幅只“蜻蜓點水”式介紹若干例證不作具體展開論述,具體條文參見條例。例如,黨內監督任務法定(第六條);監督方針法定化為“堅持懲前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜漸”;監督方式法定化為“強化自上而下的組織監督,改進自下而上的民主監督,發揮同級相互監督作用”。另外,監督方式法定為“巡視”,屬于黨內監督的重要方式。可知,監督內涵法定表現為若干具體事項,從不同視角顯現法治理念并且豐富法治內涵,體現監督法定的基本內容。

    2.監督制度法定。黨內監督屬于重要的黨內制度范疇,既是規則法定的通用要求,又是法治的總體要求,還是監督制度的特殊要求。其實,制度既是道德規則,又是道德價值標準,更具有制度性權威[7]。因此,監督制度突出鐵桿紀律特征,任何主體都不能破壞監督制度,任何事由都不能成為其“不可抗力”,任何情形都不能例外,在紀律面前一切都表現為平等接受監督。據此,條例嚴格規范組織生活制度,大力推行黨內談話制度,嚴格執行黨內干部考察考核制度,重點完善領導干部個人重大事項報告制度,特別是建立健全避免領導干部插手干預重大事項的配套制度,尤其是將重大干預留存記錄制度,形成監督制度法定內涵。

    由此可見,條例以“法定”形成法治理念內核,既總體上確立“確定”的法治理念,又體現眾多的監督內涵法定,還形成監督制度法定,共同豐富條例的法定性,全面夯實條例法定的內涵基礎。

    五、依法:程序法治理念

    依法是依法律規則辦事,既是依法的實體,又是依法的程序,還是依法的法治理念;程序既是依法的物理載體,又是依法的具體規則,還是依法的法治精神,即依法體現程序法治理念,或多或少地蘊藏于條例。

    1.誠信:程序的法治基礎。條例基于誠實出發,誠實構建條例的法治基礎,緊密關聯程序法治內涵,依誠實形成程序規則。據此,誠信既是道德要求,又是法治追求,更是行政法治的嚴格要求[8]。可見,條例以黨內監督的法定規則,依程序從事監督,既有道德性善良,又有善待他人的道德意愿,還有道德性的法治追求,也有黨內監督的程序基礎。

    2.程序:監督的依法載體。程序是監督的重要規則步驟,既是依法的載體,又是依法的程序,還是程序法治核心。其實,依程序推進是法治核心[9]。據此,程序既是現代法治的發展方向,又是現代程序法治價值理念[10]。可見,條例依法從事黨內監督工作,實質上依程序監督,既是程序法治理念精神,又是現代法治的宏觀精神,還是黨內監督的程序依法載體,通過程序體現依法監督的法治規則。

    3.法治思維:依法的程序路徑。黨內監督必須“依規依紀”,既有程序根據,又有程序步驟,還有依法的程序法治思維。其實,法治思維是現代法治國家的基本治國思路,在治黨領域有可參考的“技術參數”[11]。可見,條例運行法治思維實施黨內監督,借鑒依法治理國家的思維治黨,通過法治思維顯現“依法”的程序特征,形成程序依法的法治路徑。

    4.重點審查:程序保障功能。黨內監督以重點審查為監督手段形成程序性規則,原因在于依托于程序的保障力量,而程序是法治的“保障力量”[12]。所以,條例自主創設若干程序監督規則,既依托于程序規則,又依程序監督,還形成程序路徑,立足于重點審查監督,發揮程序重點審查的保障功能。

    由此可見,條例總體上運行依法監督思維,遵循程序法治規則,形成程序法治理念,既有法律信仰上的尊崇黨章,又有程序上的依規治黨,還顯現依法的程序法治理念。其中,誠信構筑程序法治基礎,程序成為監督的依法載體,法治思維形成依法的程序路徑,重點審查發揮程序保障功能。

    六、自律監督:主動法治理念

    自律是法治的實在主題,法治是自律的生存環境,彼此間相互“離不開”。法治思維既要傳統法治理念,又要自律補給法治動力,還要主動自愿的法治力量。條例以自律為法治主題,以主動為意愿特征,以法治為運行思維,以自覺為實踐行為。

    1.自律:監督的法治主力。筆者長期認為自律是法治的主旋律,這在條例中或明或暗、或多或少有所體現。其實,自律是法治的應有之義,法律的最高目標是要創造更多的自律[13]。更具體來說,自律是主動性追求,在主動積極性下促進自律[14]。可知,條例屬于自律的范疇,屬于自律作用的成果,屬于自律的物理外觀,屬于法治的主力軍,將成為黨內監督的法治主力。

    2.自覺:監督的法治意愿。黨內監督屬于政黨自覺范疇,這既是自律的發展,又是政黨的意愿要求,還是黨建法治的創新發展。其實,政黨的道德自覺是指政黨超越一己利益、追求社會公平正義的社會道義精神與使命感[15]。據此,條例將共同融合“信任激勵與嚴格監督”,尤其強化自我約束黨的領導干部,自覺對照黨章檢查言行一致,自覺遵守黨內若干準則,共同顯現黨內監督的法治意愿特征。

    3.自我約束:法治監督合力。黨內監督不僅僅是中央要求下級,而且是中央“率先垂范”或“以上率下”,尤其是中央和上級領導干部嚴格執行中央八項規定,自覺按照規定報告個人重要事項,帶頭自我管理親屬和身邊工作人員,嚴格禁止近親屬參與任何經營性活動。可見,條例以“自我約束”為重要抓手,共同匯集監督的法治合力,散發黨內監督的法治精神,逐漸豐富主動法治內涵。

    4.接受監督:主動法治理念。條例是黨內監督的法律根據,既要監督他者,更要監督主體自我接受他者監督。為此,各級紀律檢查機關需要自覺接受黨內監督、社會監督和群眾監督,主動將監督權力受制于被監督,甚至受到最嚴格的規制約束,保證在權力邊界范圍內運行。可見,條例要求監督機構主動接受內外部監督,保證權力主動受到規制,保證監督權力受制于法治規則精神。

    由此可見,條例形成自律監督路徑,在監督中逐漸自律,在自律中完善監督,原因在于:只有出于自由意志的自律,才能成為道德法則[17]。道德需要自律,自律反過來成為道德法則,自律又歸屬于道德力量,形成相互促進和相互監督的良性體制。其中,自律成為監督的法治主力,自覺構建監督的法治意愿,自我約束促成法治監督合力,專業機構接受監督突顯主動法治理念。

    七、監督體系:全面法治理念

    條例覆蓋全方位、多各類和寬視角的黨內監督體系,既有支持性“根據”(公正價值),又有指引性方法(榜樣示范),還有全面的監督體系,以不同視角顯現諸多法治精神形成全面法治理念。

    1.完整公正:全面的法治價值。公正既有本位通用價值,還有特殊的高端價值,集中體現為“完整公正”,這要求做人為事有頭有尾和善始善終。可見,條例的重要事實使命是完善黨內監督,價值使命是追求完整公正,法治使命是實現全面法治目標,為全面監督體系夯實物理根基。

    2.榜樣示范:全面的法治方法。榜樣屬于創新發展的法治方法,同樣被運用于條例。其實,榜樣是一種全面的和最具有感染力的道德教育方法[17]。據此借鑒:徹底改變了禁令性傳統,以榜樣示范為核心,以促進為紐帶,以主動為意愿[18]。可知,條例中若干條文有榜樣示范要素內涵,以主動為核心外觀特征,以法治為終極價值追求,成為傳統監督之外的法治補給力量,構建全面完整的法治監督方法,以榜樣示范為全面的法治方法。

        3.黨內監督:全面覆蓋的法治范圍。條例對黨內監督完全是全覆蓋,即監督沒有禁區和沒有例外。為此,條例將黨內監督打造全覆蓋的完整范圍,即以建立健全中央統一領導為核心,共同形成不同主體引領的監督體系,形成黨委(黨組)主導全面監督,紀檢機關專司職業監督,黨的工作部門從事職能監督,黨的基層組織開展日常監督,普通黨員經常民主監督,體現黨內全面監督體系,囊括監督全面的法治范圍。

    4.黨外監督:全面配套的法治監督體系。條例以黨內監督為主導,成為監督的主體力量,以外部監督為配套補充,前者體現黨內監督的本體特征,后者成為補給性要素:同級人大、政府、監察機關、司法機關構成補充性監督。另外,人民政協依章程履職民主監督,審計機關依法從事專業審計監督。據此,所有的黨組織和領導干部應當自覺接受上述社會監督,全面構成配套整體的法治監督體系。

    由此可見,條例宏觀形成了完整的監督體系顯現全面法治理念,完整公正屬于全面的法治價值,榜樣示范構成全面的法治方法,黨內監督構筑全面覆蓋的法治范圍,黨外監督構筑全面一體的法治體系,從創新視角豐富法治理念內涵。

    八、公開和落實:完整法治理念

    條例以黨內監督為“主業”,以公開為路徑,以落實為追求目標,屬于全面法治理念的“繼續發展”,既通過公開促進完善法治狀態,又主抓落實實踐完善法治理念,還通過“繼續發展”監督的結果,補給性形成完整法治理念。

    1.監督公開:法治透明理念。公開既是法治的重要手段,還是道德的重要路徑。根據道德原則只能是普遍的和公開的[19]原理,黨內監督應當以公開為原則,積極追求規則透明的法治目標。例如,規則的法治本意是“清澈透明”,即必須保證清晰不模糊、明確不抽象和可操作性強不難辦,有相對可操作的標準[20]。據之,條例要求在黨內相對特定范圍公開黨組織主要領導干部及其負責人有關個人性事項,并且主動接受監督,這既是法治公開透明的法治方法,又顯現法治透明價值要素,還“活學活用”現代法治規則。

    2.監督落實:完整法治理念。根據條例規定:黨組織應當如實記錄、集中管理在黨內監督中發現的問題線索,及時了解核實并作相應處理;不屬于本級辦理范圍應當及時移送有權限的黨組織處理,既要做到條條要整改,又要達到件件有落實,這要求黨委(黨組)主體和紀委(紀檢組)專業監督機構必須履職盡職,并根據問題整改落實情況追求落實監督完整價值,滿足監督的圓滿狀態,逐漸顯現完整法治理念。

    由此可見,條例以公開為手段追求透明的法治價值,以落實為抓手落實完整法治理念,既傳統發展法治內涵,又創新發展形成特色的法治創新路徑,還努力追求完整法治目標。

    撰論可知,條例屬于黨內法規的重要范疇,既有黨內政治范疇屬性,又有黨內法治屬性,還有諸多法治蘊藏要素內涵;既充實發展黨內規范的法治內涵,又堅固監督在黨內的鋼鐵紀律的應有地位,還促成黨內程序性規則;既要政治監督,還要法治監督;既是問責的前置,又是問責的工具,還是問責的配套性黨內法紀。據此,條例的地位重要,性質特殊,功能實在,為實施黨內法規提供必要的保障措施,既是落實全面從嚴治黨的法律武器,又是依法治國的監督保障體系;既屬于黨內具有法治屬性的政治規則范疇,又屬于法治規則在黨內的具體實踐,還是黨內法治監督的物理載體,甚至還是重要的規則工具,更是現代法治理念在黨內法規的創新運用。因此,黨內監督條例蘊涵著諸多法治內涵,既借鑒運用依法治國的技術路徑,又是依法治黨的具體措施,還是創新法治監督的重要嘗試;既物理擴容黨建范圍,又法治意蘊內涵精髓,還有效融合法治精神,更是全面從嚴治黨(依法治黨)的法治實踐探索與理念創新。

     

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                                                                   責任編輯:馬弋涵

     

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