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    我國臺灣地區公私協力法制的簡析與借鑒

    發布時間:2017-11-17點擊數:3162

    [來源:云南社會主義學院學報] 

                                                      

    陳思

    (華東政法大學 經濟法學院,上海 200042

    摘  要我國臺灣地區公私協力法制源起于民營化浪潮下政府責任的重新分配。在行政法的邏輯框架下,公私協力法制發展雖然存在一定問題但已有相當深厚的法律邏輯基礎和理論根基。大陸PPP模式與臺灣公私協力模式類似,在PPP模式法制構建的過程中可揚長避短,借鑒臺灣地區公私協力法制中諸如重視法律邏輯基礎、明確各主體之權責、項目契約在法律框架下運行的有益經驗,以彌補當下大陸PPP模式法制法律邏輯基礎缺失、權責不明以及項目契約履行困難等缺陷。

    關鍵詞公私協力;PPP模式;法制;借鑒

    作者簡介:陳思,1992出生,男,福建南平人,華東政法大學經濟法學院2015級碩士研究生,研究方向為經濟法學。

    中圖分類號DF38

     

    公私協力,是指由公共部門與私人部門共同合作完成行政任務,是公共產品供給上的制度創新。同時公私協力的產生突破了傳統法律的公私二元對立模式,給該制度的法制建設帶來了挑戰。我國臺灣地區公私協力制度經過一定時期的探索,相應的法制框架已初步成熟。近年來,PPP模式在大陸供給側改革浪潮下迅速發展。PPP模式與臺灣公私協力模式類似,需要有完善的法律制度對其進行引導。目前,大陸PPP模式法制正在構建階段,而通過厘清臺灣地區公私協力法制發展歷程和個中得失能夠給現今大陸PPP模式法制的構建帶來相應借鑒。

    一、臺灣地區公私協力法制的發展歷程

    臺灣地區公私協力法制的建立和發展繼承了大陸法系的相關思路,并在行政法的邏輯基礎上構建了一套關于公私協力的法律規范以指導實踐。發展至今,臺灣公私協力法制雖然在具體的項目操作上仍存在諸多爭議,但在理論上已經有相當扎實的邏輯基礎。

    (一)公私協力法制之源流——政府責任的重新分配

    從歷史源流上看,公私協力肇始于民營化浪潮,而在民營化發展過程中,行政任務部分私人化現已成為各國立法及實務最普遍采行的民營化模式。[]在傳統政府與社會二元對立的模式下,政府扮演著唯一“給付者”的角色,基礎設施和公共服務均由政府負責提供。民營化的發展打破了政府與社會這一二元對立的局面,政府開始逐漸從社會生活中唯一“給付者”的形象中退出,成為行政給付活動的“合伙人”。而引進民間參與政府公共建設,尤其是私人資金之投入,旨在調和政府基礎建設責任與財政能力不足間之失衡現象,解決政府因財政困難而無法及時支付的部分基礎設施建設興建、營運或維護等之必要費用;同時亦借由私人專業知識、技術與經驗之投入,以提升公共工程之品質與經營之效率與效能。[]可以說,公私協力不僅解決了傳統模式下政府作為唯一公共產品提供者供給效率低下的問題,也促成了公共產品供給的制度創新。

    公私協力的制度創新必然帶來法律上相應的調整。傳統政府社會二元模式下,政府扮演“給付者”之角色,固然應自行擔負起生存照顧之給付行政責任。相對地,社會公眾則因此享有“分享請求權”,即向政府要求提供特定形式之生存照顧給付。[]在民營化趨勢下,政府理念從往昔之“給付政府”變遷到“保障政府”。影響所及,政府對人民生存照顧所負擔之主要責任,亦從給付責任轉變為保障責任。[]所謂“保障責任”,指特定任務雖由政府或其他公法人以外之私人與社會執行,但政府或其他公法人必須負起擔保私人與社會執行任務之合法性,尤其是積極促進其符合一定公益與實現公共福祉之責任。[]簡言之,公共產品提供主體的多元化,雖然政府從以往固定的角色中解放出來,但政府保障社會公共利益的責任并未消解。

    故公私協力,于法律上即是政府責任的重新分配,私人部門的加入,使得原本僅有政府承擔的提供公共產品之責任有所分解,政府通過與私人部門合作制方式,將部分責任分配給私人部門,由其自行或委托第三人履行,以紓解政府管制任務之負荷,進而節省因高管制密度所需投入之人事、資金與時間等行政資源。[]責任主體的多元化,雖然能夠緩解單一責任主體下政府的壓力,但供給制度的創新令法律關系變得更加復雜,這無疑對法律提出了更高的要求。在政府責任重新分配的條件下,法律不僅需要落實權與責的統一,同時也要協調不同主體之間的利益關系。

    (二)公私協力的法律邏輯基礎——行政法領域之創新

    臺灣地區由傳統行政法規范政府提供公共產品的行為,公私協力的出現,不僅使公共產品的提供者變得多元化,同時也給傳統行政法規范帶來了難題。傳統的公、私二元分立模式下,私人部門是自由權的擁有者,政府則是權利的拘束者,二者相互獨立、涇渭分明。而公私協力下,政府與私人部門打破了原本地位不對等的情形,合作使得參與主體既擁有自由權同時又是權利的限制者,政府和私人部門的地位變得相對平等。主體的變化以及行政任務所具有的公共性決定了已經無法完全采用傳統的行政法方式進行管制,故而行政法領域需要創新才能夠應對公私協力帶來的問題。因此,除了采用傳統的權力性管制手段外,公共部門逐漸采用私人管理的方式和手段,一些帶有契約、指導、協商、鼓勵、幫助等私法性質、權力色彩較淡的非強制性手段被廣泛運用。[]

    非強制性手段的引入成為彌補傳統行政活動的一個重要突破口,對于公私協力的規范運作起到了重要作用,由此產生了“合作行政行為”的概念。合作行政行為之特征,主要在于當事人立于平等之地位,透過溝通、談判等意見交換程序,以制式或非制式之行政行為達成合意之目標。[]在此基礎上,公共部門開始通過訂立契約與私人部門進行合作,在行政法的框架下試圖通過契約細化公私雙方的權利與義務,并留給雙方足夠的彈性調整空間。

    由此,臺灣地區公私協力法制的主要邏輯基礎業已明晰。公私協力法制的源流在于行政法的發展和創新,相關法律,如2000年頒布之《促進民間參與公共建設法》》(以下簡稱《促參法》)的構建都以行政法的邏輯展開;非強制性手段是行政法管制方法的創新,以公私協力契約為紐帶,在行政法的框架下運行。基于此,公私協力法制之核心在于集合各方優勢資源最大程度保障公共利益。

    (三)臺灣地區公私協力法制的得失

    公私協力雖然是一種制度創新,但是在某種程度上其模糊了政府與社會之功能領域,對于建構在大陸法系公、私法二元區分前提上現行臺灣地區的法秩序而言,容易造成法律適用正確性的挑戰。如:《促參法》第12條的規定主辦機關與民間機構之權利義務,除本法另有規定外,依投資契約之約定;契約無約定者,適用民事法相關之規定。”該條之規定極易引起誤解,認為公私協力之契約屬于民事契約,由此則與整個公私協力法制的基本思路背道而馳。而筆者更加認同此處僅在揭示投資法律關系內容及發生爭議時“法的適用順序”而已,亦即優先依《促參法》之規定,繼之為投資契約,而最后再補充適用民事法之相關規定。[]基于此,說明臺灣地區對于公私協力契約性質仍有所分歧。

    但是,對公私協力契約性質的分歧并不影響臺灣地區對于公私協力法制整體性質的觀點。縱觀臺灣地區對公私協力法制的構建,仍是得多于失。首先,在基礎法律邏輯上,雖然公私協力是一種新興事物,但是臺灣地區能夠嚴守行政法邏輯并在此基礎上延續理論的創新,始終能夠抓住公私協力法律關系所重點保護的公共利益,不至于使公私協力法制變為無源之水、無本之木。其次,臺灣地區對于公私協力有專門的立法——《促參法》進行指導,使得公私協力的法律關系做到有法可依。最后,從學理上,臺灣法學家多數都意識到公私協力下政府不應持藉由民力之運用即可全然擺脫所有行政責任之錯誤心態,而仍然具有相應的保障責任。

    二、大陸PPP模式法制現狀

    大陸PPP模式與臺灣公私協力模式類似,從性質上看,二者并差別不大。PPP模式在上個世紀8090年代曾經在我國小范圍興起,如今發展如火如荼。其法律規范的方式也與臺灣地區不盡相同,大陸PPP法律制度構建主要學習英美法系政府。英美法系政府基于法律傳統和契約精神,均未制定相應的PPP法,有關PPP項目多以政策(Policy)和指南(Guideline)的形式出現。[]所以其沒有專門針對PPP模式的法律,而是不斷推出各種契約文本或指南(Guideline)用以引導PPP模式的應用。但是由于PPP模式在大陸發展的時間較短,大陸PPP模式法律制度存在不少缺陷。

    第一,法律邏輯基礎不清晰。由于PPP模式涉及的學科較多,目前國內對PPP模式的認識并未集中建立在法律認識上,而更多的站在建設、金融等方面。對PPP模式的功能理解也出現了偏差。這使得PPP制度建設缺乏法理基礎,致使多部門爭奪對PPP模式的立法權和管理權。當下,PPP模式主要由國家發改委和財政部聯合管理。2014年,兩部門分別下發了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知(財金[2014]76號)和《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)分別從各自的角度闡釋了對PPP模式的看法。也因此,國內PPP模式一定程度上背離了提供公共產品的初衷,出現了以融資作為主要功能的異化。如今,相當多的人認為PPP是一種融資模式。誠然,PPP興起之初,其目的即在于為基礎設施建設融資,具體形式較多地表現為公路建設、鐵路建設的融資。政府在建設公路、鐵路等基礎設施時,往往由于資金不足,讓民營部門進行投資,民營部門通過收費的形式收回投資。正是這種融資功能,使得人們對PPP有了極大的興趣和熱情。[]PPP項目中會涉及到融資,但不僅限于融資,融資只是PPP的功能之一,而其考慮更多的是將雙方的風險最小化而更好地提供公共產品和服務。

    由于PPP模式法律邏輯基礎不清晰,致使PPP模式的立法層級僅僅停留在部門規范性文件,在沒有部門法作為PPP模式法律基礎的前提下,各個部門為自身利益爭奪立法權,導致社會對PPP模式的認識出現偏差致使PPP模式出現功能異化,背離其初衷。

    第二,法律適用問題。由于缺乏法律邏輯基礎,國內PPP模式的法律數量雖然不少,但多數是框架性的內容可適用性極低,因此,財政部又下發了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和《PPP項目合同指南(試行)》以此指導PPP項目的運行。但是由于缺乏相應的法律依據,PPP項目契約的定性又出現了問題,對此學理上既有認為是民事契約,也有認為是行政契約,對PPP項目契約的定性分歧,又直接影響到了后續私人部門糾紛解決和救濟方式的選擇。在PPP模式立法混亂的情況下,PPP項目中私人資本的利益僅僅依靠項目契約的約定,而法律的缺失使得糾紛解決和救濟的方式變得不確定,往往讓PPP項目陷入僵局。故國內PPP模式缺乏部門法法理的支撐使得項目契約的定性出現問題,直接導致法律適用困難,而間接導致PPP模式下糾紛解決機制的缺失和救濟難的困境。

    第三,權責不統一。在上述缺乏法律基礎和法律依據的情況下,PPP模式的運行只能依靠項目契約的約定,因此項目契約成為目前我國調整PPP模式下公私雙方權利義務的主要手段。在此基礎上,公私雙方權利義務責任都處于約定的狀態下。但是,相較于西方發達的契約文化,我國契約精神尚未深入人心,政府“公權力”優勢無處不在。由于社會資本參與公共建設往往涉及高度政策性與公益性,政府因政策改變而突然變卦乃可想象之事。在此情形下,已耗費龐大資金與人力而取得合作資格的社會資本之利益如何保障?具體而言,PPP項目失敗的案例中,不乏由于政府違背承諾而導致社會資本方利益受損的。例如:青島威立雅污水處理項目中,當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格;長春匯津污水處理廠項目中,政府廢止了當初指定的管理辦法,致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗;廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當初合同規定的標準;杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。[]可見,在契約精神缺失和政府自身的利益導向下,項目契約中所約定的雙方權利、義務和責任往往因為公權力的強勢而變得不統一。

    三、臺灣地區公私協力法制發展思路對大陸PPP模式法制構建之借鑒

    大陸PPP模式剛剛起步,要引導PPP模式健康發展,PPP模式的法制構建無疑最為緊迫。當下,大陸對于PPP模式缺乏系統的認知和相應的經驗,因此,關于PPP模式的法制構建應當借鑒既有的理論和實踐,臺灣地區與大陸同根同源,又都沿襲大陸法系的傳統,故臺灣地區公私協力法制的發展得失正好可以成為大陸PPP模式法制構建的參照對象。

    (一)PPP模式法制建立需要法律邏輯基礎

    臺灣地區公私協力法制的邏輯基礎建立在行政法之上,故無論其基本原則還是具體的法律規范,都脫離不了行政法的框架,公私協力始終在法律的指導下進行。大陸PPP模式雖然也有具體的法律規范,但是缺乏部門法的法理作為依據,且PPP模式缺乏法律原則進行引導,因此出現了PPP項目運行僅僅憑借契約界定雙方權利義務,出現了無法可依、糾紛解決困難等情形。要破解這一困局,PPP模式之法制構建應當向臺灣地區學習,在已有的部門法基礎之上,依據相關法理進行創新,使得PPP模式既是新興的法律關系又有法可依。

    基于此,應當先理清PPP法律關系中法律所需要規范的為何,根據PPP模式的歷史源流來看,隨著經濟的發展,消費者支付能力不斷提高使得他們對公共產品和服務的需求超出了傳統意義下政府的提供能力,經濟因素減少了消費者對政府物品和服務的依賴,他們更樂于接受市場競爭獲得的高品質的滿足。“納稅人付費”到“用戶付費”資源控制權的轉移,消費者對公共產品和服務應擁有更大的選擇權。既然消費是生產的實現,生產者利潤目標的實現取決于消費者效用目標的實現,那么生產服從消費、生產者服從消費者也就成為一條基本法則,多樣化的消費需求和優質化的消費目標在客觀上對公共資源配置和公共服務提出更高要求。[]故其初衷是為了高效地提供公共產品故而引入私人部門以提升供給質量。公共利益作為PPP模式的核心應當為法律所重視,所以,不妨將大陸PPP模式法制也建立在行政法的基礎之上,學習臺灣地區的相關實踐,以行政法的視角展開,令PPP模式圍繞行政法的基本原則和理念運營。

    (二)法律要明確PPP模式下各主體的權責

    臺灣公私協力法律關系下,私人資本有建設、經營公共設施之權利,也有一定的收益權。同時也承擔妥善完成提供公共產品之義務和責任。而公共部門雖然從唯一的公共產品提供者退居二線,但仍存在著保障公共利益的責任。法律不外乎各個主體之間的權利義務和責任,在政府責任的重新分配之下,必然涉及權利、義務的重新調整。因此,公私協力法律關系亦須明確各主體之權責,以實現公私協力在法律框架下運行。大陸PPP模式法制構建各主體的權利義務責任理應通過法律明晰,明確行政機關訂立投資契約之框架和要點以及契約訂立前行政機關與潛在締約人、參與申請人間的程序法律關系,尤其是政府責任應重點列明,以期在政府相對強勢之現狀下保護私人部門和社會公共利益。

    大陸PPP模式下,處理政府對社會公共利益的保障責任,還應明確政府對私人部門的違約責任,由此通過法律建立起私人部門利益保障機制和社會公共利益保障機制,能夠確保政府在法律框架內行駛權力,不致因無法可依而通過PPP項目契約恣意妄為。

    (三)PPP項目契約要在法律的框架內運行

    契約和法律,兩者存在著結構性與性質的差異。換言之,法律是立法者透過民主程序及多數決所做成之規定,對于受法律拘束的對象而言,法律是強制的、單方的決定,契約則建立在參與者的自主為基礎,并在當事人間有相對之效力。契約與前述法律所具有之強制性、單方性等對世性等,自有不同。 []臺灣公私協力法制之要旨明確,即為確保政府任務責任履行、公益之維系,以及其他第三人之基本權利,無論正式或非正式之合作行政行為,皆應在法律規制下為之。[]雖然契約作為非強制性手段作為調整公私協力之樞紐,其并非替代行政法對公私協力法律關系的規范。[]臺灣地區《促參法》之局限,源于當初立法之際,過度期待利用“投資契約”來完備化官民之間之細致權利義務關系,因為在英美法律思維中“契約永遠是王”,放在大陸法系的臺灣地區,契約不僅不能稱王,碰到抵觸的民法之強行規定或公法強行規定時,不僅會有“無效”之虞,而且契約亦無妨巨細靡遺加以完整規范,造成官民從此間產生互相猜測或互相歸責對方的結果。[]

    據此,大陸PPP模式的現行法制框架似乎也存在過度依賴項目契約的問題,項目契約僅僅是調整PPP項目公私雙方利益的一種手段,并不能從根本上規范公私雙方之權利義務,也無法確保公共利益,因此單憑契約而缺乏法律的明確規定容易使得PPP模式合作雙方的權利、義務和責任陷入不確定,造成公共部門濫用權力。重視契約固然正確,但是因小失大則易導致PPP模式目標不明,造成公私雙方權利義務的不對等以至背離PPP模式之初衷。所以,在有投資契約的前提下,仍不宜輕忽法律管制及調整效能,兩者兼籌并顧,才能有效發揮互補之作用,尤其是課以雙方當事人有重新調整契約內容之談判協商義務,深具重要性。[]PPP項目契約應當在法律的框架下運行,以法律與項目契約共同調整,此種方式才符合PPP模式之原始目的,同時也能夠協調各方利益需求。

    結語

    我國臺灣地區公私協力法制的與發展有其理論基礎,即在行政法邏輯下展開討論。大陸PPP模式的法制正在探索之中,因此可以借鑒臺灣地區公私協力法制發展之思路,在PPP法制構建中先建立法律邏輯基礎,在基礎法律框架下利用契約明確合作雙方的權利、義務和責任,以此建立法律與項目契約共同調整的PPP模式法律體系,使得PPP模式法制的構建有據可循。

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